Une phrase revient dans la plupart des projets de transformation institutionnelle en Afrique francophone : « nous ferons cela à moyens constants ». Elle exprime une contrainte réelle. Les budgets de fonctionnement sont tendus, les marges de manœuvre étroites, et engager des dépenses nouvelles pour une transformation dont les bénéfices viendront plus tard demande de la conviction.
L'expérience montre pourtant que cette formule produit rarement l'économie attendue. Une transformation mobilise du temps de cadres déjà saturés, des compétences nouvelles, un accompagnement du changement, parfois des systèmes à refondre. Lorsque ces besoins ne sont pas financés, leur coût ne disparaît pas. Il se déplace dans le temps et change de forme.
Le coût caché des transformations sous-financées
Le coût d'une transformation sous-financée réapparaît sous quatre formes.
La première est le retard. Les cadres chargés du projet le portent en plus de leurs fonctions habituelles. Lorsque l'activité courante s'intensifie, c'est le projet qui cède. Chaque mois de retard prolonge la période pendant laquelle l'institution supporte les coûts du changement sans en percevoir les bénéfices.
La deuxième est le déploiement partiel. Faute de moyens pour accompagner l'ensemble des entités, la transformation s'arrête aux directions pilotes. L'institution fonctionne alors avec deux organisations, deux circuits et deux systèmes, ce qui coûte plus cher que chacun des deux pris séparément.
La troisième est l'usure des équipes. Les meilleurs éléments, sollicités sur tous les fronts, s'épuisent ou partent. Le capital de compétences accumulé pendant le projet se disperse.
La quatrième est la perte de crédibilité. Une réforme qui s'essouffle avant d'avoir produit ses effets rend la suivante plus difficile à engager. Les agents qui ont vu échouer une transformation sous-financée accueillent la prochaine avec scepticisme.
Deux logiques budgétaires
La différence entre une ligne budgétaire et un investissement tient moins au montant qu'à la manière dont la dépense est décidée et protégée.
Une ligne de fonctionnement est annuelle. Elle est arbitrée chaque année contre les autres besoins, y compris les plus urgents, et elle est la première variable d'ajustement lorsque les recettes fléchissent.
Un investissement s'inscrit dans un horizon pluriannuel. Il repose sur un dossier qui chiffre son coût complet et ses bénéfices attendus. Il dispose d'un pilotage dédié et ses tranches successives sont libérées en fonction des résultats obtenus.
Les cadres de gestion des finances publiques de la sous-région offrent déjà les outils de cette seconde logique. Les directives de l'UEMOA de 2009 et de la CEMAC de 2011 relatives aux lois de finances ont introduit le budget-programme, la pluriannualité et la responsabilisation des gestionnaires autour d'objectifs de performance. Une transformation peut être portée par un programme doté de ses propres objectifs et indicateurs, plutôt que dispersée dans les lignes de fonctionnement de plusieurs directions.
Construire le dossier d'investissement d'une transformation
Traiter une transformation comme un investissement suppose de constituer un dossier comparable à celui d'un projet d'infrastructure. Cinq éléments le composent :
→ le coût complet, qui inclut le temps des équipes internes, l'accompagnement du changement, la formation et la période de double fonctionnement entre l'ancien et le nouveau dispositif ;
→ les bénéfices attendus, exprimés en indicateurs vérifiables : recettes supplémentaires, délais réduits, coûts évités, qualité de service ;
→ le coût de l'inaction, c'est-à-dire ce que l'institution continue de perdre chaque année si elle ne se transforme pas ;
→ un séquencement en tranches, chacune produisant une valeur propre et conditionnant le déblocage de la suivante ;
→ une enveloppe protégée, soustraite aux arbitrages infra-annuels pour la durée de chaque tranche.
Le coût de l'inaction mérite une attention particulière. Il est rarement chiffré, parce qu'il ne figure dans aucun budget. Il est pourtant souvent supérieur au coût de la transformation elle-même : recettes non recouvrées, délais qui pèsent sur les usagers et les entreprises, ressources mobilisées par des processus redondants.
Le rôle du dirigeant
Cette approche place le dirigeant devant un choix inconfortable. Elle l'oblige à reconnaître publiquement qu'une transformation a un coût, à le défendre dans les arbitrages budgétaires, et à protéger l'enveloppe lorsque d'autres priorités se présentent.
C'est aussi ce qui la rend efficace. Un investissement assumé crée une obligation de résultat. Il donne aux équipes un signal clair sur le sérieux de l'engagement, et il fournit au dirigeant les éléments pour rendre compte de l'usage des ressources.
Les transformations institutionnelles qui aboutissent ont presque toujours bénéficié de cette protection. Celles qui ont été conduites sur les marges du budget de fonctionnement ont plus souvent produit des projets inachevés que des institutions transformées.
Une question pour les décideurs
Si votre transformation était présentée aujourd'hui comme un projet d'investissement, disposeriez-vous d'un chiffrage de son coût complet, de ses bénéfices attendus et du coût de l'inaction ? Ce dossier est souvent le premier livrable qui manque, et celui qui conditionne tous les autres.
Sources
UEMOA, Directive n° 06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l'UEMOA, 2009.
CEMAC, Directive n° 01/11-UEAC-190-CM-22 relative aux lois de finances, 2011.
