Importer une réforme sans importer les conditions de son succès
Une réforme fiscale qui a fortement augmenté les recettes d'un pays voisin. Un guichet unique qui a ramené à quelques jours les délais de création d'entreprise. Un modèle de gestion axée sur les résultats présenté en séminaire international. Les institutions africaines sont régulièrement exposées à des réformes qui ont fait leurs preuves ailleurs, et la tentation de les transposer est forte. On reprend le texte, l'organigramme, les procédures, parfois jusqu'au vocabulaire.
Quelques années plus tard, le bilan déçoit souvent. La structure existe, les textes sont adoptés, les résultats ne suivent pas. On conclut alors que la réforme « n'était pas adaptée au contexte ». Le constat est exact, mais il passe à côté de la cause. Le plus souvent, ce sont les conditions qui ont permis le succès de la réforme dans son pays d'origine qui n'ont pas été reconstituées.
Le mimétisme institutionnel
Lant Pritchett, Michael Woolcock et Matt Andrews ont décrit ce phénomène sous le nom de mimétisme isomorphique. Des États adoptent les formes des institutions qui fonctionnent ailleurs (lois, agences, organigrammes, procédures) sans acquérir la capacité qui les fait fonctionner. L'institution prend l'apparence de la réforme, et en obtient parfois la reconnaissance extérieure, sans en produire les effets.
Leurs travaux montrent que ce décalage peut durer longtemps. L'adoption de la forme suffit souvent à satisfaire les attentes des partenaires et des classements internationaux, ce qui réduit la pression à construire la capacité réelle. L'écart entre ce qui est écrit et ce qui est pratiqué s'installe alors durablement.
Ce qui ne s'importe pas avec le texte
Derrière une réforme réussie, on retrouve presque toujours quatre conditions qu'aucun document ne transporte.
→ Une administration capable de l'appliquer. Des compétences, des effectifs, des systèmes d'information et des procédures internes alignés sur ce que la réforme exige.
→ Des données pour la piloter. Sans mesure fiable, impossible de savoir si la réforme produit ses effets, ni de la corriger à temps.
→ Une continuité dans le portage. Les réformes citées en exemple ont souvent bénéficié de plusieurs années de soutien stable, à travers les changements d'équipe.
→ Des acteurs qui ont intérêt à son succès. Dans le pays d'origine, certains groupes défendaient la réforme parce qu'ils en tiraient un bénéfice. Ces coalitions n'existent pas automatiquement ailleurs.
Ces conditions constituent le travail invisible qui a précédé et accompagné le résultat visible. C'est ce travail qui fait la différence, et c'est précisément lui qui reste sur place quand le texte voyage.
Ce qu'un modèle étranger peut réellement apporter
Une réforme réussie ailleurs reste une source précieuse. Elle démontre qu'un problème peut être résolu, elle offre des pistes de solutions et elle signale des points de vigilance. Pour en tirer parti, quatre questions méritent d'être posées avant toute transposition :
→ quel problème précis la réforme a-t-elle résolu, et ce problème est-il bien le nôtre ?
→ quelles conditions étaient réunies au moment de son succès ?
→ lesquelles existent dans notre institution, lesquelles faut-il construire, et en combien de temps ?
→ qui, dans notre contexte, a intérêt à son succès, et qui risque d'y perdre ?
Partir du problème plutôt que de la solution
Les mêmes auteurs proposent une démarche alternative, l'adaptation itérative fondée sur les problèmes. Elle consiste à partir d'un problème défini localement par ceux qui le vivent, à tester des solutions par cycles courts, à apprendre en chemin et à associer dès le départ ceux qui mettront la réforme en œuvre.
Pour une institution, cela se traduit par une séquence simple : un diagnostic des conditions existantes, la construction prioritaire de celles qui manquent (données, compétences, circuits de décision), une mise en œuvre pilote, puis une généralisation fondée sur les résultats mesurés. La forme de la réforme vient en dernier.
Le rôle des dirigeants
Cette approche demande aux dirigeants de résister à une pression réelle : celle du calendrier, des partenaires et de la visibilité, qui pousse à adopter vite des textes reconnus. Elle les invite à exiger un diagnostic des conditions avant l'adoption, et à accepter un rythme plus progressif.
Une réforme adoptée plus lentement, mais dont les conditions de mise en œuvre sont réunies, produit davantage qu'une réforme adoptée rapidement et restée sur le papier.
Une question pour les décideurs
Avant d'adopter une réforme qui a fait ses preuves ailleurs, votre institution a-t-elle identifié ce qui l'a réellement fait réussir, et vérifié qu'elle en dispose ? Si ce diagnostic n'existe pas encore, il constitue la première étape de la réforme.
Sources
Lant Pritchett, Michael Woolcock et Matt Andrews, « Capability Traps? The Mechanisms of Persistent Implementation Failure », Center for Global Development, Working Paper 234, 2010.
Matt Andrews, Lant Pritchett et Michael Woolcock, Building State Capability: Evidence, Analysis, Action, Oxford University Press, 2017.
